Федерализация. Панацея или волюнтаризм?

Федерализация, или используемый политиками эвфемизм "децентрализация власти", многим видится единственным способом разрешения кризиса украинской государственности, который мы наблюдаем в последние месяцы. Между тем, мало кто себе ясно представляет, что такое федерализация и насколько она осуществима в украинских реалиях.

Итак, федерализация - это форма государственного устройства, которая предполагает наличие в составе государства самоуправляющихся единиц. Определение это довольно расплывчато, но иначе и быть не может. Дело в том, что явных признаков, позволяющих сказать "это федерация, а это – нет", очень немного, и далеко не все страны, которые принято относить к федерациям, обладают их полным набором. Например, наш ближайший сосед – Россия - является федерацией по названию. Но при этом Россия существенно отличается от "классической федерации", в которой субъекты могут формировать собственные органы государственной власти и  издавать базовые законодательные акты (кодексы, уставы и даже конституции). Кроме того, среди стран с федеративным устройством встречаются федерации "ассиметричные", где субъекты обладают неодинаковыми правами в составе федерации, – как, например, Индия или Бразилия, что, в общем-то, делает федеративное устройство несколько половинчатым: одни регионы имеют большую автономию от центра, другие – меньшую. Вообще федеративное устройство в той или иной степени присуще всего 27-ми странам из почти двухсот. Правда, среди них такие гиганты, как США, Россия, Индия, и страны поменьше, но играющие важную роль в мировой экономике – Германия, Объединенные Арабские Эмираты, Австралия…

Даже поверхностное изучение истории этих стран обнаруживает одну общую особенность: федеративное устройство было неотъемлемым для них с самого начала существования государственности. Почти нигде в современных крупных федерациях не происходило так, как это предлагается сделать в Украине: были унитарным государством, приняли изменения в Конституцию и законы - и стали федерацией. История знает всего один такой случай – речь идет о Королевстве Бельгия. Явное разделение страны по линии франкоговорящих бельгийцев и носителей нидерландского языка фламандцев усугубилось в Бельгии тем, что франкофоны исповедовали либеральные идеи, а фламандцы – консервативные. Это двуязычие и разница мировоззрений очень напоминают современную Украину, но вряд ли бельгийский опыт может быть применим у нас - по крайней мере, настолько быстро, чтобы снять социальное напряжение. Дело в том, что до принятия Бельгией Конституции в 1993 году процесс федерализации шел там больше 20-ти лет! И это при том, что еще в 1962 году нидерландский язык получил в Бельгии статус государственного, т.е. собственно административная реформа даже не касалась языковых проблем. Более того, типично в духе европейских ценностей (недаром же "столица" ЕС находится в Брюсселе) бельгийцы честно пытались учесть права всех и никого не обидеть. В итоге они выстроили громоздкую систему, в которой кроме трех регионов (Фламандского, Валлонского и Столичного) есть еще три так называемых "языковых сообщества", которые обладают собственными парламентами и полномочиями. Результат этого запутанного хозяйства - Бельгия до сих пор принимает законы, касающиеся упорядочения полномочий трех территорий, трех сообществ и шести парламентов, т.е. процесс перехода к федеративному устройству там все еще идет. Самый крупный законодательный акт – пакет соглашений всех органов власти друг с другом - был принят только в 2000 году, т.е. спустя 30 (!) лет после начала процесса федерализации.

Почему мы начали с формирования федераций? Дело в том, что исторические корни федерализма формируют то, чего нельзя привить никакими законами и формальными правилами – ментальность жителей федеративных государств. Американец - это всегда еще и калифорниец либо техасец, немец – баварец либо берлинец. Это самоощущение принадлежности не только к государству или нации, но и к территории, есть, конечно, и у украинцев, но выражено оно не столь сильно, не у всех, а главное – это самоощущение даже если и имеет место, то не является фундаментом необходимых для федерализации традиций самоуправления. В США они формировались в процессе колонизации. В Германии – благодаря опыту жизни в разрозненных княжествах, городах и королевствах в период Средневековья, и все германские союзы, начиная примерно с X века, уже были, по сути, федерациями. Естественно, жители таких традиционных, исконных федераций совершенно иначе представляют себе роль местных органов власти и осознают свою ответственность за их функционирование. Связь между местными органами самоуправления и жителями территорий там куда более плотная, степень участия граждан в жизни территориальных громад более сильная, чем в унитарных государствах, к которым относится и Украина. Конечно, можно принять замечательные законы, увеличивающие полномочия территориальных громад. Но до тех пор, пока сами жители не начнут осознавать свою ответственность за происходящее в их субъекте федерации, такая децентрализация будет иметь весьма сомнительный эффект с точки зрения увеличения роли местного самоуправления и будет означать лишь переход полномочий от одних чиновников к другим.

Есть у федерализации еще два спорных момента, которые ставят под сомнение тезис о том, что федерация – оптимальная для Украины форма государственного устройства. Первый момент – деньги. Если мы внимательно посмотрим на список успешных федераций, то обнаружим еще одну общую черту: все эти страны не просто богаты, а очень богаты, а значит – могут позволить себе роскошь финансировать и местные расходы, и общегосударственные, не допуская конфликта интересов. Любители тезиса о том, что "деньги должны оставаться в регионах" забывают, что есть государственные расходы, от финансирования которых отказаться невозможно, и при системе "деньги остаются в регионах" эти расходы просто нечем будет финансировать. Например, хронически дефицитный Пенсионный фонд, который сжирает примерно пятую часть украинского бюджета. Или колоссальные выплаты за российский газ. А есть еще финансирование армии, правоохранительных органов, МЧС... Существует также такая вещь, как оплата государственных долгов международным финансовым институтам.  Есть еще, в конце концов, крупные государственные проекты. Да, кораблей в космос мы не запускаем, но сложно себе представить, как Украина смогла бы реализовать, например, подготовку к Евро-2012, не располагая достаточными средствами в госбюджете.

При этом регионы сейчас получают из государственного бюджета деньги на свои нужды в виде дотаций и субвенций. Справедливость распределения этих средств всегда вызывала и будет вызывать сомнения. Однако вряд ли идея радикально уменьшить поступления в общий котел является решением этой проблемы, потому что почти не сбрасываться – нельзя, иначе под угрозой окажется функционирование государства. Куда логичнее выглядит идея сделать это распределение более справедливым, но об этом – ниже.

Второй момент, который является минусом федерализации, – неизбежные организационные проблемы. Для решения многих общегосударственных задач нужно не только достаточное финансирование, но и единая властная вертикаль. Волюнтаристский подход  к децентрализации полномочий может привести к тому, что задачи эти станут не решаемыми. Обратимся снова к зарубежному опыту. Правоохранительная система США - это лоскутное одеяло, созданное из правоохранительных систем 50-ти штатов. Где-то работают шерифы, где-то - рейнджеры, в одних штатах полиция имеет одни полномочия, в других – другие. Структуры полицейских подразделений – тоже разные, наказания за одни и те же преступления разнятся от штата к штату. Возникают бесконечные проблемы юрисдикций и координации работы полицейских подразделений. Федеральные правоохранительные органы, прежде всего - ФБР, отчасти решают эти проблемы, но только отчасти. Преступления федерального уровня, выходящие за пределы одного штата, раскрывать становится очень сложно. Самый яркий пример – незаконный оборот наркотиков. Наркотрафик не знает границ, и наркокартели ловко пользуются несовершенством американской правоохранительной системы. В итоге США потребляют 80% всех производимых в мире наркотиков. По сути, эта цена, которую американцы платят за свое федеративное устройство. И, пожалуй, самый яркий пример того, как федеративное устройство может причинять колоссальный вред.

Так как же быть? Отказаться от идеи децентрализации власти в Украине и оставить все как есть? Отнюдь. Процесс децентрализации, конечно, нужен, но проводить его следует очень аккуратно и без спешки, учитывая тот факт, что процесс этот может идти не один год, и, как подсказывает опыт Бельгии, даже не одно десятилетие.

Прежде всего, нужно отказаться от концепции расширения полномочий органов местной власти в регионах и сосредоточиться на расширении полномочий регионов в центральных органах власти. Иными словами, начинать нужно с усиления влияния территориальных громад на центральную власть. Способ для этого существует только один – вторая палата парламента, состоящая из представителей регионов, в количестве, пропорциональном численности населения области. Возможно, в нее должны входить губернаторы, которые должны выбираться, а не назначаться. Именно эта вторая палата может решить проблему справедливости распределения бюджетных средств, обеспечивать, насколько это возможно, пропорциональность присутствия регионов в исполнительной власти, т.е. делать все, чем занимаются сейчас разные "региональные лобби", только прозрачно и по правилам, закрепленным законом. Кроме того, вторая палата парламента может стать органом, который, напрямую представляя интересы регионов, будет взвешенно и не спеша заниматься перераспределением полномочий между регионами и центральной властью.

И второе, с чего можно начать, – упразднение института государственных администраций. Об этом сейчас говорят многие политики, а некоторые кандидаты в президенты даже включили такой пункт в свои программы. Наличие назначаемых президентом глав администраций выглядит крайне не логичным и на корню убивает идею местного самоуправления. Конечно, губернаторы должны избираться, а на смену администрациям должны прийти исполкомы, формируемые и контролируемые местными советами, т.е. территориальными общинами. Это, конечно, еще не будет означать федерализации, но станет фундаментом для постепенного перераспределения полномочий.

И последнее – коренные изменения в государственном устройстве не должны происходить на фоне гражданского противостояния, потому что вряд ли решения, которые являются продуктом ситуативных компромиссов, будут отличаться разумностью и взвешенностью. Поэтому начинать реформу, безусловно, надо, но делать резкие движения в виде срочных изменений в Конституцию не стоит. Потому что, в конце концов, нынешнее, далеко не идеальное государственное устройство Украины как раз и является плодом таких ситуативных компромиссов и если задуматься – причиной нынешнего напряжения в обществе.