17 февраля в Киеве состоятся парламентские слушания на тему "Состояние соблюдения прав внутренне перемещенных лиц и граждан Украины, проживающих на временно оккупированной территории Украины и на территории, неконтролируемой украинской властью в зоне проведения антитеррористической операции". Актуальность вопроса очевидна, особенно – в свете обострения ситуации на Донбассе. Ниже – анализ  вопроса от Харьковского представительства Центра военно-политических исследований.

Масштаб проблемы

Точное число временно перемещенных лиц (ВПЛ), которые реально находятся на территории Харьковской области, неизвестно.

По данным регионального координационного штаба по вопросам ВПЛ в Харьковской области, на 9 февраля 2016 г. официально зарегистрировано 212,6 тыс. переселенцев (более 152 тыс. семей).  Это 17,2% всех переселенцев из Крыма и Донбасса.

Руководство региона неоднократно заявляло, что "вместе с незарегистрированными в области насчитывается более 300 тыс. ВПЛ". В интервью "Интерфаксу" от 14 декабря 2015 г. председатель Харьковской облгосдаминистрации Игорь Райнин оценил общее число ВПЛ из Донецкой и Луганской областей в 380 тыс. человек. На встрече с представителями GIZ директор департамента соцзащиты ХОГА Юрий Шпарага назвал цифру в 350 тыс. человек.

Действительно, в Харьковской области есть ВПЛ, которые по разным причинам не регистрируются и не попадают в официальную статистику (особенно - мужчины). Летом-осенью 2014 г. и зимой 2015 г. число переселенцев одномоментно составляло более 320 тыс. человек.

Однако по свидетельству и локальных органов власти, и благотворительных организаций после установления на Донбассе относительного затишья многие ВПЛ (40-50%) вернулись домой. Также уехали те, кто не смог устроиться либо решил искать пристанище в других регионах.

Немало людей изначально регистрировалось в Харьковской области только с целью получения социальных выплат и пенсий. Если посмотреть на карту регистрации ВПЛ, видно, что 90% ВПЛ зарегистрированы в самом Харькове, а также в районах вдоль железнодорожной ветки Харьков – Изюм - Красный Лиман либо трассы М-03 (автодорога из Киева до Должанского, связывает Харьков – Чугуев – Изюм – Славянск – Артемовск – Дебальцево - Красный Луч).

Например, в Изюме (население менее 50 тыс. человек) по состоянию на 1 января 2016 г. было зарегистрировано более 23,9 тыс. ВПЛ. Из них 20,6 тыс. – это пенсионеры. Львиная их доля в Изюме не проживает, а приезжает с определенным интервалом для получения выплат.

Для сравнения: в Харькове – 62,6 тыс. пенсионеров-ВПЛ, в Чугуеве и районе – 9,1 тыс., в Балаклее – 8,1 тыс.  Также непропорционально большое число ВПЛ зарегистрировано в Барвенковском и Боровском районах. Т.е. люди формально регистрируются в логистически доступных точках.

В целом по области на начало года пенсии получали 148,9 тыс. ВПЛ (71% общего числа зарегистрированных ВПЛ, часть из них – трудоспособного возраста). Для сравнения в Киеве доля пенсионеров среди ВПЛ – не больше 35%, во Львове – не больше 25%.

Цифра в 212,6 тыс. переселенцев, которую дает региональный штаб, появилась "наростаючим підсумком". Т.е. туда включены все, кто зарегистрировался за полтора года, за вычетом тех, кто официально снялся с учета. Но поскольку никакого реального контроля за местонахождением ВПЛ нет - нет и объективных данных.

По косвенным оценкам местных властей, волонтеров и благотворительных организаций в области с учетом незарегистрированных лиц постоянно находится порядка 125-135 тысяч ВПЛ. Это значительно больше, чем официально зарегистрировано в Днепропетровской или Запорожской областях, не говоря об остальных регионах Украины.

То, что власти называют число ВПЛ, которое больше числа беженцев, постоянно находящихся в области, ни в коей мере не должно служить основанием для снижения поддержки региона. Наоборот.

Во-первых, по мере нарастания социального кризиса на Донбассе поток переселенцев снова возрос, вернулась часть тех, кто уже был зарегистрирован, но выезжал на лето.

Во-вторых, если ситуация на Донбассе вновь обострится и перейдет в стадию масштабной войны, Харьков снова примет как минимум те же 300-320 тысяч беженцев. Инфраструктура обслуживания ВПЛ должна готовиться как минимум из расчета притока за короткий срок 150-200 тыс. человек.

Такой инфраструктуры сейчас нет.

Текущая ситуация

Если говорить в целом, то общая ситуация с ВПЛ в Харьковской области более-менее стабилизировалась. Самые острые проблемы решены или их градус снизился.

По отзывам самих ВЛП, Харьковская область на данный момент предлагает самый лучший "пакет переселенца". Ввиду этого зафиксированы неоднократные случаи переезда в Харьков ВПЛ, изначально выехавших в другие области Украины.

У этого "пакета" - несколько составляющих.

Во-первых, масса переселенцев с Донбасса имели родственников и знакомых в Харьковском регионе. Их принимали и помогали обустроиться не чужие люди. Особенно это касается юго-восточных районов области. Так, тысячи выходцев из Барвенково работали в Славянске и Краматорске. Они вернулись в свой район. Масса жителей Славянска, Краматорска, Горловки и даже Донецка имели дачи на территории Изюмского и Боровского районов. Они нашли убежище там.

Во-вторых, в своей массе харьковчане отнеслись к беженцам с пониманием и сочувствием. Причем в селах и маленьких городках ВПЛ ощутили большее человеческое участие. Жители сел не могли дать много, но они давали искренне.

В-третьих, огромную роль сыграли волонтерские организации (в частности, "Станция Харьков"), которые буквально с первых дней начали "подхватывать" ВПЛ и оказывать разнообразную помощь.

В-четвертых, эффективно сработали благотворительные организации и международные доноры. В Харьковской области развернули работу агентства ООН - УВКБ, ПРООН, МОМ, ЮНИСЕФ и др. Значительный объем гуманитарной помощи пришел по линии Красного Креста. Серьезные усилия приложил фонд "Каритас Украина" (его работа не так публично раскручена, но масштабна и заслуживает уважения).

Поддержка пришла по линии Датского и Норвежского советов по вопросам беженцев, GIZ, международного фонда "Возрождение", польской организации PCPM и других. Не сразу (в силу формальных процедур), но с большим объемом помощи подключились структуры ЕС.

В декабре были анонсированы результаты первого этапа кредитной линии Европейского инвестиционного банка на 242 млн. грн., которые пойдут на модернизацию 21 объекта социальной инфраструктуры. 60 млн. грн. поступит на ремонт 12 объектов в рамках кредитной программы УФСИ и так далее.

В плане оперативности принятия решений все отмечают американцев и немцев. В плане гибкости отдают должное полякам, которые выходят за рамки устоявшихся шаблонов оказания помощи, если необходимо.

В-пятых, Харьков оказался привлекательным в силу наличия специфической инфраструктуры, особенно – медицинской. Например, в Харьковскую область приехали десятки тысяч переселенцев с онкозаболеваниями, с нарушениями эндокринной системы, опорно-двигательного аппарата и др. Естественно, это создало избыточное давление на лечебные учреждения.

В 2015 г., по официальным данным, 21,9 тыс. ВПЛ было назначено стационарное лечение, 65,4 тыс. помощь была оказана амбулаторно. Почти 20 тыс. человек получили психологическую помощь от штатных психологов Госслужбы по ЧС. Поэтому целевые вложения в модернизацию и создание запаса прочности для харьковской медицины крайне необходимы. Также необходимо увеличение бюджетных квот.

Это в полной мере относится и к образованию. По состоянию на 1 января 2016 г. в целом по области в школу пошли 5 382 ребенка ВПЛ. Еще 1 822 ребенка устроено в садики. Это больше, чем число детей в среднестатистическом районе области. Соответственно, нужно предусмотреть средства в рамках образовательных субвенций, которые сейчас перечисляются в местные бюджеты из государственного, как минимум на "+ один район". Но этого не происходит, и на локальном уровне власти вынуждены сами закрывать эти расходы.

Следует отметить, что официально в области зарегистрировано более 24 тыс. детей ВПЛ. Порядка 3,5 тысяч из них составляют студенты ВУЗов, небольшая часть – учащиеся ПТУ и колледжей.

По состоянию на 1 января 2016 г. различные виды помощи от государства в Харьковской области получили 75,7 тыс. семей ВПЛ.

В целом можно сказать, что далеко не все в эти два года происходило ровно, но и коллапса не произошло. Часть проблем связана с нерасторопностью чиновников на местах, часть – с формальностями всеукраинского уровня. Областная власть в целом была эффективной в плане привлечения международной помощи, что создает условия для ее наращивания.

Структура переселенцев

Сейчас наступил этап, когда изменился общий контекст работы с переселенцами. На первый план выходит вопрос не гуманитарной поддержки базовых потребностей, а интеграции ВПЛ в местные громады.

Во-первых, необходимо выделить группу людей, которые не собираются возвращаться на Донбасс. Сейчас такой статистики нет, есть только разные оценки.

По данным ГСЧС, решение интегрироваться есть не более чем у 30-40% переселенцев, остальные будут искать возможность вернуться домой. Благотворительные организации и местные власти называют еще меньшую цифру – остаться хочет 10-20%. В основном это предприниматели, студенты, семьи с детьми, отчасти – лица с медицинскими потребностями.

Если принять во внимание абсолютные цифры, то число тех, кто собирается остаться, находится в диапазоне 30-40 тыс. чел. С прагматической точки зрения именно этим людям нужно в первую очередь обеспечить рабочие места, жилье, социальную поддержку. Памятуя о том, что число желающих остаться будет расти.

Во-вторых, те, кто оставаться не собирается, тоже должны быть как-то устроены. Иначе они будут создавать проблемы и себе, и Харькову.

По данным прокуратуры, в среднем по области уровень преступности вырос на 13,6%. Но в том же Изюме – на 35%, в основном – за счет роста числа краж. Рост преступности с наплывом ВПЛ формально связать нельзя, потому что такая статистика отсутствует. Но для людей эти формальности ничего не значат, и в большинстве преступлений население винит ВПЛ.

Основная масса ВПЛ сохраняет плотный контакт с оккупированными территориями. Распространенной является практика разделенных семей, когда часть выезжает, но кто-то остается присматривать за имуществом (80% переселенцев имеют собственное жилье на Донбассе). В летний период постоянными были выезды ВПЛ на огороды.

Таким образом, должен быть набор и долгосрочных решений, обеспечивающих полноценную интеграцию, и временных мер, купирующих риски, но баланс должен измениться в сторону интеграции.

Основные проблемы ВПЛ / с ВПЛ

Главной системной проблемой является взаимосвязанный блок "жильё-работа":

  • в Харьковской области недостаточно социального / пригодного и свободного жилья, чтобы разместить такое количество людей; а там, где такое жилье есть (заброшенные дома в селах), основная масса ВПЛ жить не хочет из-за отсутствия работы и социальной инфраструктуры;
  • в Харьковской области нет такого количества высокооплачиваемых рабочих мест, чтобы люди могли самостоятельно платить за аренду и коммунальные услуги.

Т.е. нужно либо напрямую дотировать аренду (этим, в частности, занимается МОМ в рамках программы "Cash for Rent"), либо идти через создание рабочих мест и повышение качества жизни на локальном уровне.

Практика показала, что дотации на жилье в течение длительного времени, равно как и прямая денежная либо материальная помощь, демотивируют людей интегрироваться, провоцируют рост иждивенческих (скажем прямо - паразитических) настроений. Особенно среди тех, кто намерен вернуться на Донбасс.

Наиболее показательная ситуация – с мобильным городком для переселенцев в Харькове. Он задумывался как временное транзитное убежище для людей, пока они не найдут постоянное жилье и работу. По факту основная масса жителей городка находится там больше года и не предпринимает адекватных шагов для интеграции. Часть ВПЛ откровенно злоупотребляет, нередко - фактически вымогает гуманитарную помощь. Лейтмотив – "вы нам должны!".

Подобная ситуация уже наблюдается в Чугуеве, риск возникновения такой проблемы существует также в Балаклее и Барвенково, где при содействии ПРООН обустраиваются пункты для временного пребывания ВПЛ. Дело в том, что однажды появившихся там людей будет крайне сложно выселить даже при наличии оснований. А в случае с представителями социально уязвимых групп (инвалиды, многодетные семьи) это сделать невозможно, потому что закон изначально на их стороне. Таким образом временное жилье превращается в постоянное. Есть аналогичные вопросы к местам компактного проживания ВПЛ и в других районах.

Поэтому и местная власть, и основная масса волонтеров выступает категорически против обустройства мест компактного проживания ВПЛ. Особенно тех, кто стремится вернуться на Донбасс.

Второй по значимости проблемой является отсутствие адекватной системы учета ВПЛ и их потребностей. Сейчас невозможно определить, где реально находится подавляющее большинство переселенцев и какой объем помощи они получили.

Полноценного обмена информацией о получателях помощи нет не только между властью и волонтерами, но даже между различными проектами в рамках одного агентства ООН.

OCHA (подразделение секретариата ООН, занимающееся координацией всех проектов гуманитарной помощи) поднимала вопрос системы учета еще в 2014 г. Но эта задача так и не была решена. Как следствие – есть немало людей, которые получили помощь везде, где ее давали. И государственную, и волонтерскую, и донорскую. Есть факты злоупотреблений, когда люди снимались с учета в одном районе, переезжали и становились на учет в соседнем, чтобы получить "подъемный пакет" как "вновь прибывшие".

При этом есть десятки тысяч семей, которые в лучшем случае получили только пособие от государства. Без системы учета нельзя выйти на адресную помощь.

Третий системный вопрос – нельзя решить проблемы переселенцев, желающих интегрироваться, в отрыве от решения проблем местных громад. Если в районе нет работы – ее нет ни для кого. Если в районе  нет дорог, убитая инфраструктура, трудно начать свое дело – то это касается всех.

Создание неравных условий может раздуть конфликты, которые сейчас носят эпизодический характер. Кое-где зафиксировано "искрение" между местными жителями и ВПЛ на почве того, что переселенцы регулярно получают разнообразную помощь, а местное население прозябает. Ведь периферия Харьковской области – достаточно бедная.

Также поводом для конфликтов является то, что на Донбассе, особенно – в городах, уровень дохода людей был значительно выше, чем в Харьковской области. Некоторые ВПЛ требуют, чтобы им обеспечили такой же уровень жизни (дали работу с такой же зарплатой, дали жилье и пакет помощи), и выказывают недовольство, когда не получают желаемого. Такое отношение обижает и раздражает местных жителей.

В целом, всем надо привыкать, что социальные последствия войны на Донбассе растянутся на долгие годы. Учитывая сложную конъюнктуру для региона (сворачивание связей с Россией) как минимум на среднесрочную перспективу, необходимо прикладывать максимум усилий, чтобы ВПЛ превращались из социальной нагрузки (потребляли ресурсы) в социальный капитал (создавали ресурсы).

Наращивание иждивенческой массы в какой-то момент превысит запас прочности системы и приведет к социальным катаклизмам. Это – отложенный риск, который нужно минимизировать. Сделать это эффективно можно только за счет координации усилий государства, общества и международных партнеров.

Основные выводы

1. Качественно решить проблемы ВПЛ при нынешнем их количестве, особенно – добиться полноценной интеграции в отрыве от решения проблем территории невозможно.

2. Основным направлением помощи должны стать любые формы поддержки создания рабочих мест, в первую очередь – путем самозанятости.

3. Инструментом развития территорий и поддержки МСБ должны стать постоянно действующие ресурсные центры / бизнес-инкубаторы, созданные в районах области по кустовому принципу.

4. Эффективность оказания помощи можно значительно увеличить за счет проведения качественных исследований ситуации на локальном уровне, что позволит сделать помощь максимально адресной и направленной на решение именно тех проблем, для ликвидации которых она предназначена.